ØMU reformer i blindgyde

Af Jakob Vestergaard, lektor RUC

Frankrigs finansminister Bruno Le Maire havde en indtrængende opfordring til sine kolleger inden dagens EU-topmøde: Hold de to helt store dagsordner om migration og euroreformer adskilt, s’il vous plaît!

Franskmændene frygter med god grund, at Emmanuel Macrons visioner for øget europæisk integration falder fuldstændig til jorden – og at de med sig ned tager ethvert håb, EU-Kommissionen og ligesindede måtte have om væsentlige reformer af den Økonomiske og Monetære Union, der ligger til grund for euroen. Men ret beset er reformprojektet allerede faldet. Tilbage står spørgsmålet, om det lykkes at lyddæmpe braget en smule.

Eurobudget
På et slot i den lille tyske by, Meseberg, lidt nord for Berlin, mødtes Angela Merkel og Emmanuel Macron mandag i sidste uge, for at finde fælles fodslag forud for EU-topmødet. I en tid hvor flere og flere topmøder afrundes uden sluterklæringer, må det noteres på positiv-siden, at de to europæiske statsledere udsendte flere end seks sider med fælles positioner på alle de store emner fra indvandring over sikkerhedspolitik til bankunion og eurozonebudget.

Umiddelbart er der især tre elementer af den fransk-tyske aftale der kommer ud af mødet, som stikker ud: idéen om et særligt eurozone-budget, en ny finanspolitisk finansiering af bankunionen, og et forslag om at etablere en Europæisk Monetær Fond (EMF), som en videreudvikling af den europæiske stabiliseringsmekanisme (ESM).

Enhver snak om nye budgetter er svær at sælge til tyske vælgere og politikere, så Merkel har bevæget sig længere her, end mange havde forventet. Omvendt ligger fokus i erklæringen ikke på stabilisering, som var Frankrigs hovedtanke med et eurozone-budget, der skulle institutionalisere EU’s mulighed for at yde støtte, lån og garantier til lande, der rammes af recession. I stedet lægger erklæringen vægt på konkurrencedygtighed igennem investering i innovation og uddannelse.

Muligheden for en fælleseuropæisk arbejdsløshedsforsikring nævnes ganske vist også, men det understreges samtidig, at den skal konstrueres på en måde, der ikke indebærer »overførsler« på tværs af landegrænser. Ikke så meget som en tysk skattekrone, skal åå til at betale arbejdsløse sydeuropæeres dagpenge.

Eurozone-budgettet skal ifølge det fransk-tyske forslag træde i kraft i 2021, men det nævnes ikke, hvor store midler vi taler om. En del af finansieringen kan komme fra skatteindtæger, opkrævet på fælleseuropæisk basis. Det har længe været en hed drøm for franskmændene, og der nævnes konkret muligheden for at indføre europæisk skat på finansielle transaktioner.

Bankunion og ESM
Bankunionen har været kritiseret for at være alvorligt hæmmet af de relativt små midler, den fælles afviklingsmekanisme for nødlidende banker vil have til rådighed. Det fransk-tyske forslag går her på, at man bruger finanspolitiske midler til at supplere bankernes egne løbende indbetalinger til afviklingsmekanismen, så at det samlede finansielle skyts fordobles og når op over 100 milliarder euro i 2024. Mere konkret foreslår de, at disse finanspolitiske midler tilføres via den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM). Det understreges dog i den fransk-tyske aftale, at man vil sørge for, at ordningen kommer til at fungere på en finanspolitisk neutral måde; de midler, der måtte blive tilført fra ESM i forbindelse med rekapitalisering eller afvikling af en bank, vil blive finansieret af ekstraordinære indbetalinger fra banksektoren over en periode på tre til fem år.

Erklæringen understreger, at enhver udbetaling fra ESM’en vil være forbundet med en række betingelser til modtagerlandets økonomiske politik. Der foreslås desuden en helt ny form for stabilitetsstøtte, til medlemslande der oplever likviditetsproblemer, men her slår aftalen fast, at denne type støtte kun vil kunne gives til medlemslande, der har fuldt styr på de offentlige finanser.
Det store fokus på betingelser for støtte hænger sammen med tyskernes ret intense bekymring for, at ESM’en med sine generøse bidrag uforvarende kommer til at svække medlemslandenes incitamenter til at holde orden i eget hus. Tyskerne ser en pointe i at bruge støtte-betingelserne til at gøre ESM til motor for finanspolitisk disciplinering af medlemslandene.

Kritikken
De fleste analytikere har kritiseret den fransk-tyske aftale for at være utilstrækkelig. Politico anmeldte aftalen under overskriften »Tre vildledninger og en begravelse«. For det første er der ikke enighed om, hvordan pengene skal bruges i eurozone-budgettet, og der er enorm afstand mellem Merkels ønske om beskedne midler til investeringer og Macrons vision om makroøkonomisk stabiliseringspolitik med midler svarende til en eller flere procent af eurozonens BNP.

For det andet har Frankrig og Tyskland fundamentalt forskellige tilgange til at reformere ESM. Tyskernes stadigt stærkere fokus på betingelser for støtte, vil underminere dens mulighed for at fungere stabiliserende i de krisesituationer, den skal agere i.
Og for det tredje – og potentielt farligst anfører Politico – kan man mistænke Merkel for gode miner til slet spil, da hun ved, at andre lande vil skyde de elementer af aftalen ned, som reelt er uspiselige for tyske vælgere.

Og begravelsen? Den gælder planerne for en fælleseuropæisk indskudsgarantiordning (EDIS) for bankkunder; her havde iagttagere håbet, at der i fraværet af substantiel enighed i det mindste ville kunne fremlægges en tidsplan for de videre forhandlinger. Tavsheden om EDIS processen fortolkes vidt og bredt som en de facto skrinlægning.

En af de mest tankevækkende kommentarer til den fransk-tyske aftale kom fra Guntram Wolff, leder af tænketanken Bruegel. Wolfs kritik er særligt interessant fordi Bruegel ikke alene er en af verdens højst-rangerende tænketanke, men også en slags professionel intelligentsia for euroens fremme med finansielle bidrag fra en række medlemslande og nationalbanker (herunder den danske).

I et live interview med Bloomberg forklarer en tydeligt forpint Guntram Wolf, at de dele af den fransk-tyske aftale, der vedrører bankunionen, er »meget svage«. En fordobling af midlerne til afviklingsmekanismen, som erklæringen foreslår, er alt for lidt; det finansielle skyts skal være langt større for, at bankunionen kan blive en troværdig og effektiv konstruktion. Kritikken på det her punkt rammer ekstra hårdt, fordi EU-diplomater har beskrevet netop dette som EU-topmødets »eneste potentielle guldæg«.

Wolf forklarede videre, at meget tyder på, at man så vidt angår ESM’ens bidrag til afviklingsmekanismen, holder fast i en mellemstatslig konstruktion, hvor ingen midler kan udbetales, uden at alle medlemslande kan tilslutte sig. En sådan beslutningsproces – med de facto veto til alle medlemslande – er håbløs, når det gælder spørgsmål om afvikling af nødlidende banker, hvor myndighederne ofte kun har få døgn til at få en plan på plads.

I den mere alvorlige evne må det bemærkes, at den fransk-tyske aftale helt afviser EU-Kommissionens forslag om at sanktionere og fremme udstedelse af særlige værdipapirer baseret på puljer af europæiske statsobligationer (såkaldte sovereign bond-backed securities, SBBS). Det er bemærkelsesværdigt fordi forslaget om at skabe et sikkert, fælleseuropæisk værdipapir, af Kommissionen blev anset som helt centralt for dens bestræbelse på at afmontere de undergangsspiraler mellem bank- og statsgæld, som er så truende for euroens sammenhængskraft.

Tanken var, at når markederne bliver grebet af panik, kunne de finde sikker havn i sådanne paneuropæiske gældspapirer – i stedet for at vælge den vante rute ud af Sydeuropa og ind i Bundesbank. Men den idé synes nu begravet: »Forslagets ulemper er langt større end dets potentielle fordele og bør derfor ikke forfølges yderligere,« lyder den fransk-tyske position, kort og lakonisk.

Modstanden fra nord
At den fransk-tyske aftale langt hen ad vejen er en tynd kop te, forhindrer den ikke i at være under massiv kritik fra andre medlemslande for at være slet og ret for meget. Anført af den hollandske finansminister, Wopke Hoekstra har 12 mindre medlemslande sendt et brev til eurogruppens leder, Mario Centeno, for at understrege koalitionens dybe uenighed med store dele af aftalen. Koalitionen blev først etableret i marts måned, bestående af Holland, Irland og de nordiske og baltiske lande, men siden er Benelux-landende, Østrig og Malta kommet til.

Disse lande udfordrer i samlet flok ikke blot størrelsen af et eventuelt eurozone-budget, men selve idéen om at det skulle være nødvendigt eller hensigtsmæssigt. Idéen om et eurozone-budget ses som en farlig udvikling som på sigt kan underminere medlemslandenes incitamenter til at holde styr på deres offentlige finanser. Den franske finansminister Bruno Le Maire svarede igen ved at beskrive eurozone-budgettet som et ultimativt krav fra fransk side; ganske enkelt ikke til forhandling.

Hvor peger pilen så hen for de kommende to dages EU forhandlinger, på allerhøjeste niveau? Der er meget, der tyder på, at ØMU reformerne får det svært. Så sent som i går, kunne en række medier rapportere, at Mario Centeno skal have sendt et brev til Donald Tusk, den polske formand for det europæiske råd, hvori han gør det klart, at om end han personligt støtter den fransk-tyske aftale, så må han konstatere, at der er meget lidt konsensus om kursen for ØMU-reformerne. Det eneste der reelt er enighed om, konstaterer Centeno, er at bruge ESM’en til at skabe en finanspolitisk understøttelse af den fælleseuropæiske afviklingmekanisme.

Trods mere end fem års intenst forarbejde og skubben på fra EU-Kommissionens side, ser det ud til, at det topmøde, der på forhånd var udråbt som den centrale milepæl i ØMU reform processen, ender med i bedste fald fortvivlende små fremskridt.

Denne artikel er først bragt i Information den 28. juni 2018.