Bankunionen sendt til tælling
Af Jakob Vestergaard, RUC

Det er kun et par uger siden, at Emmanuel Macron udbad sig svar fra Tyskland på de reform visioner, den franske præsident har brugt en stor del af det første år af sin embedsperiode til at slå til lyd for. ”Ikke siden 2.verdenskrig, har der været et moment med så stor historisk betydning”, sagde Macron. Det europæiske projekt afhænger af Europas handlekraft i en situation præget af konflikter med vores ”traditionelle allierede”, en global orden under opbrud, og udfordringer med vores egen ”interne solidaritet” i EU. Tiden er inde til at træffe beslutninger, understregede han. Frustrationen over Merkels langmodige reaktion på spørgsmålet om reformer af EU’s økonomiske og monetære union (ØMU) lod sig ikke skjule.

Macron og Merkel

Netop i den forgangne weekend kom så Merkels svar. I et stort interview i Frankfurter Allgemeine skød Merkel Macrons idéer ned. Der bliver ingen eurozone finansminister; der bliver ikke taget skridt i retning af fælleseuropæisk finanspolitik; og vi kan godt give den Europæiske Stabilitetsmekanisme (ESM) et nyt navn og kalde den for Den Europæiske Monetære Fund (EMF), men den forbliver mellemstatslig og dermed ikke overnational, sådan som integrationisterne ønsker.

Så stort og rungende er Merkels nej, at Macron formentlig ville ønske, at han aldrig havde forsøgt sig med sin integrations-dagsorden, kommenterede Politico. I blandt Merkels afvisninger var der dog plads til, at hun udtrykte fortsat støtte til bankunionen. Netop dét kunne være et lille lys i mørket for Macron. I alt fald er det nok til at spændingen er bevaret forud for EU topmødet i slutningen af juni. Måske lykkes det faktisk at lande en aftale om bankunionen, trods store forudgående uenigheder? Det ville være et tyndt grundlag for fornyet optimisme, for meget tyder på, at Merkel har noget ganske andet i tankerne end Macron, når hun taler om bankunion.

Doom loop
Bankunionen kom på EU’s politiske dagsorden i EU i juni 2012. I årene der gik forud, var den europæiske bankkrise blevet til en europæisk statsgældskrise – som især havde ramt Irland, Portugal, Grækenland og Spanien hårdt. Den urovækkende kombination, at en svag banksektor kunne give en stat store gældsproblemer, og at en stat med store gældsproblemer kunne svække dens banksektor, gav anledning til betegnelsen krise-spiral (’doom loop’) i Bruxelles lingo. Et centralt aspekt af krisespiraler er, at forventninger om snarlige gældsproblemer kan blive helt eller delvist selvopfyldende og selvforstærkende, således at krisen spreder til stadigt flere lande.

Da den europæiske statsgældskrise nåede til Italien – eurozonens tredje største økonomi – blev det hurtigt til et spørgsmål om euroens overlevelse. Få var i tvivl om, at hvis Italiens låneomkostninger forblev høje eller steg yderligere, så ville det true Italiens medlemskab af euroen – og resultatet kunne blive en disintegration, der trak andre lande, måske endda Frankrig, med i faldet. Den Europæiske Centralbank (ECB) kom til undsætning, og markederne for statsobligationer stabiliseredes. Det var bestemt ikke uden sværdslag, at ECB påtog sig rollen som Eurozonens brand- og redningsdivision. Især i Tyskland var opstandelsen stor. Det var magtpåliggende for tyskerne og deres ligesindede i eurozonen, at der blev tale om et undtagelsesmæssigt indgreb; fremover måtte andre mekanismer sikre EU imod en gentagelse.

Bankunionen blev det EU initiativ, der skulle kortslutte fremtidige krisespiraler og dermed sikre, at EU ikke igen kom i en situation, hvor nogle forholdsvis afgrænsede gældsproblemer kunne true hele euro-samarbejdet. Tanken var, at fremtidige krisespiraler kunne forebygges ved at lave et fælleseuropæisk sikkerhedsnet for bankvirksomhed. Når en bank kom i problemer, så var det ikke den enkelte stat, der skulle betale regningen alene, men derimod bankunionens medlemslande i fællesskab. Den indskudsgaranti vi nyder, som civile kunder i vores banker, skulle være fælleseuropæisk, og på samme måde skulle eventuelle hjælpepakker til bankerne ikke hvile på det enkelte lands smalle skuldre, men på fællesskabet som helhed. Dermed ville den selvforstærkende spiral-effekt kunne brydes. Hvis eurozonelandene står på mål for bankerne – en for alle, alle for en – så vil der ikke være noget spillerum for selvopfyldende kriseforventninger på de finansielle markeder; og eurozonen vil alene derved være blevet langt sikrere finansielt set.

Bankunionens mange betydninger
Bankunionens to centrale søjler havde med netop disse to aspekter at gøre: fælles håndtering af nødlidende banker og fælles indskudsforsikring for bankkunder. EU vedtog i 2014 direktivet om genopretning og afvikling af finansielle institutioner, og det er planen at de nationale afviklingsfonde, der er knyttet til direktivet, i 2024 kan erstattes af en egentlig fælleseuropæisk afviklingsfond (baseret på bankernes egne indbetalinger til de nationale fonde i den mellemliggende periode).

Der er desværre ikke mange uden for det politiske establishment i Bruxelles, der forestiller sig, at fondens tilstræbte størrelse på 1 % af banksektorens samlede indskud vil være tilstrækkelig til at håndtere en situation, hvor en af de store europæiske banker kom i problemer, men der er dog (på sigt) tale om en egentlig europæisk konstruktion. Den fælleseuropæiske indskudsgaranti – som skulle sikre alle private indskud op til 100.000 euro – er man derimod ikke rigtig kommet længere med, siden Kommissionen kom med sit første udspil i 2015.

En central del af forklaringen på den manglende fremdrift  med bankunionen er selvfølgelig, at politisk enighed på tværs af landegrænser er betydeligt sværere, når skatteydernes penge er på spil. Det er formentlig også grunden til, at den mest udviklede dimension af bankunionen er det fælleseuropæiske banktilsyn. Det er begrænset, hvad det koster at holde øje – og det er et politisk budskab, det er relativt nemt at sælge, at store europæiske banker der opererer transnationalt, bør overvåges af overnationale europæiske institutioner, der har ressourcerne og kompetencerne til det.

De fleste er klar over, at bankunionen er en ufuldstændig konstruktion, hvor mindst et par af de bærende søjler hænger i luften, eller helt mangler. Det skorter således heller ikke på anråb til fuldbyrdelse af projektet, hverken fra politikere eller analytikere. For blot et par uger siden stillede økonomerne Isabel Schnabel og Nicolas Véron et penibelt spørgsmål. Hvad ville der egentlig skulle til for at fuldbyrde bankunionen? Hvor langt er vi fra målstregen? Schabel og Véron lægger ud med at konstatere, at svaret afhænger af hvad man mener med ’bankunion’. Er det et fuldt realiseret indre marked for bankvirksomhed, man har i tankerne, hvor banker og deres kunder orienterer sig europæisk snarere end nationalt, og overnationalt regulerede? Eller er det snarere en primært politisk konstruktion, hvor der er fælleseuropæisk indskudsgaranti og afviklingsmekanismer, sådan at krisespiraler ikke underminerer det europæiske projekt?

En egentlig bankunion – forstået som et indre marked for bankvirksomhed – har meget lange udsigter, konstaterer de to økonomer. Men selv den mere snævre bankunion, hvor fokus alene er på at blokere for fremtidige krisespiraler, synes ikke længere at være på tegnebrættet, ifølge Schnabel og Véron. De reformer, politikerne har i tanke, når de taler om fuldbyrdelse af bankunionen, er noget langt mere beskedent end det, der som minimum er påkrævet for at blokere for at krisespiraler fremover underminerer euro-samarbejdet.

Bankunion uden risikoreduktion?
For mindre end to uger siden annoncerede Kommissionen, at det Europæiske Råd var nået til enighed om den bankpakke, som netop har været omdrejningspunktet for den politiske indsats i forhold til nedbringelse af risici i medlemslandenes banksektorer. Valdis Dombrovskis, EU’s kommissær for finansiel stabilitet, udtalte sin begejstring for at flere års ihærdigt arbejde havde båret frugt, og udtrykte sit håb om hurtig ekspedition i Europaparlamentet, sådan at fundamentet for det videre arbejde med bankunionen er på plads.

Det er imidlertid nemt at oversælge bankpakkens betydning. Langt størstedelen består i europæisk implementering af de reformer af internationale standarder for finansiel regulering, som den såkaldte Basel komité nåede til enighed om i kølvandet på den finansielle krise for snart ti år siden. Og de to helt centrale aspekter af de risikoreduktioner, som de nordlige medlemslande især holder øje med, var vel at mærke ikke en del af pakken. Der er tilsyneladende fortsat ikke enighed om hverken reduktion af dårlige lån eller indførsel af begrænsninger på bankernes beholdninger af værtslandets statsobligationer.

Schnabel og Véron er da heller ikke i tvivl. Isoleret set er det udmærket, at bankpakken er i hus, men hverken den eller de andre tiltag der er i spil, vil være tilstrækkeligt til at fuldende bankunionen og dermed blokere for fremtidige krisespiraler i eurozonen.

Allerede i december måned var der tydelige tegn på at bestræbelserne på at komme videre med bankunionen var i dyb krise. Kommissionen lancerede her sit senest opdaterede udspil om den videre proces med ØMU reformerne, og det var i bedste fald en tynd kop te. Daniel Gros, en fremtrædende EU økonom, kommenterede at ambitionen syntes reduceret til kosmetiske ændringer, mens egentlige, omfattende reformer syntes skrinlagt. Det eneste nævneværdige forslag i Kommissionens udspil var tanken om at indarbejde den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM) i traktaten, og i den forbindelse give den nyt navn; Den Europæiske Monetære Fond (EMF). ”Det er overraskende”, kommenterede Daniel Gros, ”at Kommissionen intet nyt bringer på banen i forhold til at fuldende bankunionen, som ellers forekommer at være det eneste område, hvor reelle fremskridt synes mulige”.

Det skal dog her retfærdigvis nævnes, at en del af udfaldsrummet for en Europæisk Monetær Fond er, at den får en vigtig rolle som finanspolitisk bagstopper for den fælleseuropæiske afviklingsfond, hvilket vil styrke og øge troværdigheden af den fælles afviklingsmekanisme betydeligt.

Det kan samtidig forventes, at tildeling af midler fra den Europæiske Monetære Fond vil blive forbundet med strenge krav til reformer. På den måde bliver det den finanspolitiske disciplinering, der kommer i centrum for ØMU reformerne, og den oprindelige tanke med bankunionen er reduceret til en skygge af sig selv.

En central del af ØMU reform diskursen har været en idé om at risikoreduktion kunne bane vejen for risikodeling. Lidt firkantet formuleret; bankpakken kunne bane vejen for bankunionen. Nu ser virkeligheden anderledes ud. Alt tyder på, at hvis der er noget, der har lange udsigter, så er det en fælles oplevelse af, at nu er de sydeuropæiske lande nået langt nok med at håndtere de risici deres svage banker og forgældede stater indebærer, til at andre lande føler sig klar til at gå videre med risikodelingen, på tværs af landegrænser.

Som konsekvens af den politiske virkelighed synes bankunionen gjort til genstand for politisk genopfindelse. Når ESM bliver til EMF – og kobles til bankunionen via den fælles afviklingsfond – så laves en ny forankring af det opsyn og tilsyn med alle EU landenes økonomier, og deres offentlige budgetter, som vægtes så højt i de nordeuropæiske lande. Hverken konvergenskrav eller markedskræfterne har i sig selv været tilstrækkeligt, så nu spændes ØMU reformerne og bankunionen for det projekt det er, at opnå en finanspolitisk disciplinering af medlemslandene. Bankunionen refererer ikke længere til en fælleseuropæisk håndtering af de risici, der er forbundet med frie kapitalbevægelser i en monetær union uden fælles finanspolitik, men slet og ret til at stater ikke overholder EU’s budgetregler, så må de i bogstavelig forstand bankes på plads.

ØMU reformernes endeligt?
Det kompromis, der skal findes mellem risikodeling og risikoreduktion for at ØMU reformerne og bankunionen kan komme tilbage på sporet – og den forbrødring et sådan kompromis forudsætter – er der ikke tilløb til længere. I den offentlige debat i de to lande, der lige nu står helt centralt i konflikten om vejen frem for euro-samarbejdet – nemlig Tyskland og Italien – synes den modsatte tendens at gøre sig gældende.

En forside illustration i det tyske magasin, Der Spiegel, vakte opstandelse tidligere på ugen. Forsiden viser et billede af en gaffel med spaghetti, der former en selvmordsløkke; ”Farvel min elskede!”, lyder teksten til illustrationen, ”Italien ødelægger sig selv – og knuser Europa”. Lederen til artiklen er om muligt endnu barskere i tonen. Under overskriften Nasserne fra Rom (’Die Schnorrer von Rom’), skriver Jan Fleischbauer med foragt om et land, der lever det søde liv på andres bekostning; ”ihr schönes Leben von anderen finanzieren zu lassen”. Tiggeren er i det mindste taknemmelig, modsat italienerne, bemærker Fleischbauer.

Macron sagde i sin tale i maj, at denne sommer ville blive ”sandhedens time” for det europæiske projekt. Mange steder i Europa er sommeren kommet tidligt i år; det synes også for at være tilfældet for ØMU reformerne, på den triste måde. Med kun tre uger til EU topmødet ser det alt andet end godt ud. Spørgsmålet er, om der overhovedet vil være noget af Kommissionens oprindelige visioner for reformer af EU’s økonomiske og monetære union når juni måned rinder ud?

Denne artikel blev først bragt i Information den 6. juni 2018.