af Inge Røpke, Aalborg Universitet

Skiftet til privat pengeskabelse
I nyere tid er der sket en drastisk forskydning i forholdet mellem de to former for pengeskabelse. Mens begge former spiller en væsentlig rolle i efterkrigstidens vækstperiode, bliver krisen i 1970’erne en overgangsperiode og et afsæt for ændrede institutioner, der gør bankernes pengeskabelse dominerende. Overgangen drejer sig om et skifte fra én vækstmodel til en anden, baseret på ændrede magtforhold i de vestlige samfund. Den sociale kontrakt, der udgjorde grundlaget for efterkrigstidens vækstperiode, bliver ”sagt op” af de formuende, der stærkt understøttet af neoliberal ideologi får succes med at indrette de sociale institutioner på måder, der sikrer dem selv større indtjening.

Et af elementerne i den neoliberale omstillingsproces består i at undergrave statens muligheder for at skabe penge. Baseret på den korrekte pointe, at statens pengeskabelse kan blive for stor og skadelig for økonomien, drages den forkerte og ideologisk funderede konklusion, at staten slet ikke bør have underskud. Hvis staten alligevel har underskud, må den ikke trække på sin konto i centralbanken, men skal i stedet ”finansiere” underskuddet ved at udstede statsobligationer. Det mest alvorlige angreb på fællesskabets interesser består i promoveringen af den forestilling, at staten ikke bør have underskud på sit budget. Reelt betyder det, at mulighederne for at styre reale ressourcer hen imod løsning af fælles udfordringer begrænses til fordel for brug af ressourcer til privat luksusforbrug. Desuden mindskes mulighederne for at føre økonomisk politik, der kan modvirke konjunkturudsving.

I EU er forestillingen om det ønskelige i budgetligevægt blevet institutionelt forankret i forbindelse med forberedelserne til euroen. I vækst- og stabilitetspagten fastsættes grænser for størrelsen af statens budgetunderskud (3 % af BNP) og for den statsgæld, der opstår, når underskud ”finansieres” gennem udstedelse af statsobligationer (60 % af BNP). Pagtens regler gælder for alle medlemslande, men det er dog kun eurolandene, der kan idømmes bøder for at bryde dem. Reglerne er udformet sådan, at budgetunderskuddet kan være større i kortere perioder med økonomisk krise, hvor skatteindtægterne falder, og de sociale udgifter stiger, men det må kun være en midlertidig situation.

Budgetunderskud skal som sagt modsvares af udstedelse af statsobligationer. Statsobligationer har en lang historie, men regler om, at budgetunderskud nødvendigvis skal modsvares af statsobligationer, er af nyere dato. Tankegangen understøttes institutionelt af den formelle adskillelse af stater og centralbanker, der i mange tilfælde har en længere juridisk historie, men som fik større reel betydning i 1980’erne og i EU blev understreget gennem indskrivning i Maastrichttraktaten i 1992. Når centralbankens rolle som statens bank nedprioriteres i forhold til rollen som bankernes bank og som en uafhængig instans til varetagelse af en ”upolitisk” pengepolitik, er det ikke længere nærliggende, at staten kan have et større uforrentet ”overtræk” på sin konto i centralbanken. Udstedelsen af statsobligationer indebærer, at staten opbygger en gæld, der skal forrentes. Heri ligger der et ulighedsskabende element, fordi obligationerne købes af de grupper i samfundet, der har råd til det, mens alle skatteborgere skal betale forrentningen (et problem, der dog kan begrænses af et progressivt skattesystem). Umiddelbart er dette problem mindre væsentligt end det store problem, der knytter sig til begrænsning af budgetunderskuddet, fordi underskuddet trods kravet om udstedelse af obligationer sætter aktiviteter i gang. Men siden finanskrisens udbrud i 2007-2008 har finansieringskravet vist sig at føre til problematiske resultater.

Den finansielle krise i 2007-2008 er en krise for den neoliberale vækstmodel, der har udviklet sig siden 1980’erne. Modellen bryder med den tidligere vækstmodel, hvor hovedparten af befolkningen fik del i produktivitetsstigningerne gennem lønstigninger og udbygning af velfærdsstaten. I den neoliberale model begrænses begge dele som følge af ændrede styrkeforhold mellem arbejdsgivere og arbejdstagere, mens efterspørgslen i nogle lande (USA, UK) holdes oppe af kredit og i andre lande (Tyskland) af eksport til de lande, hvor forbruget baseres på øget gældsætning. Den stigende private gældsætning muliggøres af bankernes pengeskabelse, der gradvis frigøres fra tidligere reguleringer og begrænsninger. Modellen er sårbar, bl.a. fordi den voksende private pengeskabelse baseret på gældsætning skaber grundlag for udvikling af bobler i priser på aktiver som aktier, boliger og andre ejendomme – bobler, der forstærkes af dereguleringen af de internationale kapitalstrømme, der hurtigt kan skifte retning. Når boblerne springer, vil mange være insolvente, hvilket kan reducere efterspørgslen i realøkonomien. Dertil kommer, at mange andre aspekter af periodens finansialisering bidrager til finansiel ustabilitet. Perioden fra 1980’erne og frem præges derfor af mange forskellige finansielle kriser, men centralbankernes håndtering af kriserne bidrager til den forestilling, at systemet kan styres. Desuden fører indgrebene til, at stadig større risici bygges op, indtil de udløses i en større krise i 2007-2008.

De omfattende redningsaktioner for banker og andre finansielle institutioner i de efterfølgende år kommer til at koste staterne penge på flere forskellige måder. Der kan f.eks. være tale om opkøb af dårlige lån fra banker m.fl., kapitalindskud, nationaliseringer og realisering af garantier til indskydere og kreditorer. Det største tab er imidlertid knyttet til det økonomiske tilbageslag, der øger de sociale udgifter og får skatteindtægterne til at falde. Pga. reglerne om, at staten ikke kan skabe penge, fører underskuddene til stigende statsgæld og dermed udstedelse af statsobligationer. Da obligationerne primært købes af banker og andre finansielle institutioner, betyder processen reelt, at staten betaler renter for at låne af banker m.fl. bl.a. med henblik på at redde de samme institutioner. Samtidig betyder den stigende statsgæld i nogle lande, at der begynder at blive tvivl om sikkerheden af statspapirerne med det resultat, at staterne må betale højere renter. Risikoen flyttes med andre ord fra den finansielle sektor til staten og skatteyderne. Men når bankernes beholdninger af statspapirer så opfattes som mere usikre, kan også deres kreditværdighed mindskes, så flere må reddes med øget statsgæld til følge osv. i en ond spiral. Selvom perioden op til krisen er præget af frie internationale kapitalstrømme, så ender banker i krise med at være et nationalt ansvar, samtidig med at statens papirer i stigende grad holdes af nationens egne banker. Bl.a. for at bremse spiralen begynder centralbankerne, inkl. ECB, at opkøbe store mængder statspapirer (kaldet kvantitative lempelser, QE/Quantitative Easing), så kursen kan holdes oppe, og renten nede. Men processen bliver ikke brugt til at sløjfe den opkøbte statsgæld, der derfor bliver ved med at vokse.

Næste afsnit: Reformer af pengeskabelsen