Paradise Papers bør føre til ny global skat

Af Rasmus Corlin Christensen og Saila Naomi Stausholm, ph.d.-stipendiater, Copenhagen Business School. Først bragt i Politiken, 16/11-2017. 

Sidste søndag åbnede Det Internationale Konsortium for Undersøgende Journalister (ICIJ) og Politiken for dæmningen, der hidtil havde holdt kæmpelækket ”Paradise Papers” tilbage.  Selvom historierne om brug af skattely ikke nødvendigvis afslører noget ulovligt, kan vi se på reaktionerne, at det forarger borgere og politikere, når ledere og eliter i nogle af verdens rigeste lande er impliceret. Netop fordi det er lovligt, udstiller lækket en stor forskel mellem det, som almindelige mennesker ser som rimeligt, og de fordele, en global elite har adgang til.

Paradise Papers viser tydeligt de strukturelle problemer, der er med et skattesystem, som er forankret lokalt, men for mobil kapital fungerer globalt. Det er forældet, og der er behov for ikke bare forargelse og politisk fokus, men også nye konkrete idéer og mod til at ændre systemet grundlæggende. Det er ikke nok med små ’quick fixes’ hist og her, tværtimod er vi nødt til at lave skattesystemet om, i takt med at den globale økonomi har ændret sig.

Som illustreret i de sidste par års læk, er muligheden for at bruge skattely i ”offshore-verdenen” et symptom på et skattesystem, hvor reguleringen ikke er fulgt med globaliseringen. Før Paradise Papers var der Panama Papers, som i 2016 skabte stor furore og blandt andet implicerede den islandske premierminister Sigmundur Davíð Gunnlaugsson, Saudi-Arabiens kong Salman, Pakistans premierminister Nawaz Sharif, fodboldstjernen Messi og skuespilleren Jackie Chan. Også i Danmark havde Panama Papers konsekvenser: SKAT er fortsat i gang med at undersøge forhold vedrørende mindst 500 danskere.

Før Panama Papers var det LuxLeaks, som afslørede, at rådgivningsvirksomheden PwC havde hjulpet en perlerække af store selskaber til at opnå yderst favorable skattevilkår i Luxembourg, samtidig med at nuværende Europa-Kommissionsformand Jean-Claude Juncker var på posten som premierminister i det lille fyrstedømme.

LuxLeaks affødte også store politiske reaktioner og blev startskuddet til Margrethe Vestagers højt profilerede statsstøttesager mod Luxembourg for de ekstra favorable vilkår, man havde givet til Amazon, Fiat og McDonald’s.

Og før LuxLeaks var det Offshore Leaks fra 2013. Sideløbende har der været de såkaldte SwissLeaks og BahamasLeaks. De mange lækager skal ses i lyset af et stigende fokus på skattely og de problemer, som det internationale skattesystem skaber for verdens rigeste − og fattigste − nationer.

Siden den globale finanskrise satte ind i 2007/08 har nationalstater i stigende grad set en styrkelse af deres skattesystemer som en central del af løsningen på de store økonomiske udfordringer, der opleves i dag − gældskrise, pressede offentlige budgetter, lavvækst og stigende ulighed.

Som følge heraf har både nationale regeringer og det internationale samfund skruet voldsomt op for politiske initiativer mod skattely, mod aggressiv skatteplanlægning, mod hvidvaskning og mod skatteunddragelse.

Vi har i dag langt mere gennemsigtighed, udveksling af informationer landene imellem, vi har lukket en række af de værste smuthuller, og vi har sænket niveauet for, hvad skattely kan tilbyde af bankhemmelighed, skuffeselskaber mv.

Men de politiske reformer, vi har vedtaget i løbet af det sidste årti, tager ikke hånd om de helt grundlæggende årsager til de problemer, som skattely og det internationale skattesystem giver os.

Alle de centrale dele af fundamentet for det internationale skattesystem, som blev etableret i 1920’erne, har ikke rykket sig synderligt. Landene kan fortsat undergrave hinanden ved at markedsgøre deres suverænitet og tilbyde favorable vilkår til udenlandsk kapital og dermed reducere deres naboers økonomiske og demokratiske kapacitet. Og på trods af nyere initiativer i EU og OECD er den internationale regulering stadig meget snæver og i høj grad styret af en lille kerne af aktører fra verdens rigeste lande.

Globale selskaber beskattes som for hundrede år siden, hvor det var de små regionale netværk, der primært handlede med fysiske varer. Det betyder, at global kapital − store selskaber og rige individer − fortsat kan flytte aktiver gnidningsfrit mellem lande, mens regeringer er bundet af deres geografiske og territoriale grænser.

Hvis man vil de grundlæggende udfordringer til livs, så kræver det en total omvæltning af kampen mod skattely og af det internationale skattesystem.

Der er behov for global nytænkning. Nytænkning er krævet, fordi gamle løsninger ikke rækker. Globalt omfang er krævet, fordi løsningerne er nødt til at omfatte alle relevante lande og interessenter, hvis man har nogen ambitioner om at finde bæredygtige og vedvarende svar.

Først og fremmest er der behov for nytænkning i forhold til at inddrage flere interessenter i de politiske beslutningsprocesser.

Det gælder særligt på internationalt plan, hvor kredsen af beslutningstagere historisk har været utrolig snæver.

Vores forskning viser, at nogle få lande spiller uproportionelt centrale roller, og at kernen af tekniske eksperter omkring OECD bidrager til at sætte en konservativ retning for det internationale skattesystem langt væk fra den bredere politiske og offentlige årvågenhed. International skattepolitik er vigtig politik og bør have større deltagelse fra offentligheden, civilsamfundet, forskere, interesseorganisationer og politikere fra alle sider. Det øger kvaliteten af det demokratiske system og de politiske beslutningsprocesser.

En model for udbredelse af debatten er en verdensskatteorganisation. I dag er skat omtrent det eneste store globale politiske spørgsmål, hvor der ikke findes en global organisation med aktiv deltagelse fra hele verden, hvor globale udfordringer kan diskuteres, og der kan fastlægges fælles retningslinjer. Vi har en Verdenshandelsorganisation, en Verdensbank, en Verdenssundhedsorganisation og Det Mellemstatslige Panel om Klimaforandring.

Men vi har ingen verdensskatteorganisation. Dermed ikke sagt, at disse organisationer er fejlfri eller i sig selv løser alle problemerne − men de giver et fælles globalt forum, hvor problemerne kan tages op og adresseres, hvilket ikke findes på skatteområdet. De fleste diskussioner finder i dag sted i rige landes klubber − OECD, G20 og EU − som i høj grad sætter dagsordenen

Det gør det svært for andre lande at være med til at påvirke retningen og sætte standarder, på trods af at de udfordringer, som eksempelvis skattely medfører, rammer udviklingslande og nye markeder særlig hårdt.

Uden at foregribe hele designet af en verdensskatteorganisation kan man som minimum forestille sig, at den vil fungere som et globalt forum, der kunne tage spørgsmål om international skattepolitik og skattely op, igangsætte politiske reformdiskussioner, holde konsultationer, udstikke retningslinjer mv.

En mere ekspansiv organisation kunne, som Verdenshandelsorganisationen, have magt til at vurdere, hvorvidt enkelte landes skattesystemer lever op til globalt fastlagte minimumsstandarder for at sikre, at man ikke skader andre lande eller tillader skadelig forskelsbehandling af virksomheder og enkeltpersoner.

Ud over at finde et bedre forum for at forhandle nye, fælles spilleregler så kræver det også en nytænkning af, hvordan man beskatter grænseoverskridende handel i en global økonomi.

I dag kan særligt globale virksomheder og mobile rige individer sænke deres skattebetaling ved at flytte mobile aktiver og profit fra det ene land til det andet på kreativ vis, fordi vores globale skattesystem er bygget op omkring en forældet forståelse af, hvor og hvordan værdi skabes. I dag består en stor del af globale selskabers aktiver eksempelvis i immaterielle rettigheder − patenter, copyright osv. Kort sagt: idéer. I modsætning til traditionelle aktiver som fabrikker er idéer utroligt mobile og manipulérbare.

Hvor og hvornår opstår en idé, og hvordan skaber den værdi? På trods af hundredevis af sider regulering og vejledning så har multinationale selskaber i dag stor fleksibilitet til at svare på disse spørgsmål og dermed til at fastlægge, hvor deres skattepligtige indkomst skal bogføres. Store og komplekse globale ejerskabsnetværk tillader selskaber at flytte idéer, ydelser og profit gnidningsløst på tværs af landegrænser.

Derfor bør beskatningen af virksomheder og personer, som reelt opererer globalt, også skrues sammen på globalt plan.

På selskabsområdet kan det eksempel gøres ved såkaldt enhedsbeskatning, hvor virksomhedens globale skattepligtige indkomst sammenlægges, før den fordeles ud til enkelte lande på baggrund af en fastlagt model. På den måde bliver det langt mindre vigtigt, hvor virksomheder placerer deres profit og derfor sværere at undgå beskatning. På personniveauet kan det gøres ved øget brug af fælles skatteligning og skatterevision, som man i dag har det mellem nogle lande.

For at denne globale nytænkning skal kunne lade sig gøre kræver det en nytænkning af vores suverænitet.

En væsentlig årsag til det snævre internationale skattesamarbejde og modstand mod en verdensskatteorganisation er, at regeringer verden over er rædselsslagne for at opgive deres absolutte autoritet til at bestemme deres egne skatteregler.

Men som den tyske filosof Peter Dietsch har illustreret, så handler skattesamarbejde ikke om at opgive suveræniteten, men om at styrke den.

I dag har vi de facto tabt suverænitet, når skattely medfører en indskrænkning af vores økonomiske og politiske råderum. Paradoksalt nok har insisteren på andre landes suverænitet derfor indskrænket vores egen. Hvis en nytænkning af skattepolitik og samarbejde skal blive mulig, er vi nødt til at erkende, at globalt samarbejde er en unik mulighed for at genvinde den tabte suverænitet.

En anden central erkendelse, der er nødvendig for global nytænkning, er, at international skattepolitik ikke er et nulsumsspil.

 

I dag modsætter mange regeringer sig gode idéer til at reformere det internationale skattesystem, fordi man frygter en absolut nedgang i skatteindtægter. Den danske regering har eksempelvis udtrykt skepsis over for et fælles selskabsskattesystem i Europa, foreslået af Europa-Kommissionen, som blandt andet har til formål at eliminere en lang række af de væsentligste kanaler til skatteundgåelse brugt af multinationale selskaber i Europa. Skepsissen skyldes, at man frygter, at den danske statskasse vil lide tab på grund af vores lille markedsstørrelse.

Der er absolut fornuftige grunde til at være skeptisk over for Europa-Kommissionens forslag, men provenutab bør ses i lyset af, at et fælles selskabsskattesystem i Europa medfører en lang række indirekte gevinster for statskassen, som ganske givet kan opveje eventuelt provenutab, eksempelvis administrative besparelser og nedbringelse af skatteundgåelse.

Der er utallige lignende eksempler på tøven over for nye politiske idéer grundet nulsumsmentaliteten. Men her er det helt nødvendigt at se global nytænkning som en unik mulighed for at sikre et bæredygtigt internationalt skattesystem fremadrettet.

Global nytænkning kan være en fremtidssikring af vores skattesystem og dermed af vores offentlige finanser. Med et finansministerielt udtryk så er de dynamiske effekter af global nytænkning potentielt enorme. En verdensskatteorganisation løser ikke problemerne alene, omend det er et vigtigt skridt på vejen − det er usandsynligt, at man komme de grundlæggende udfordringer til livs uden en effektiv global organisatorisk støtte.

Men i dag er globale fora af denne art også præget af stor ulighed grundet ulige ressourcer, kompetencer og kapacitet imellem repræsentanter − og det løses ikke i sig selv af oprettelsen af en ny organisation.

Derfor er det også nødvendigt at erkende den bredere globale ulighed, som fører til manglen på samarbejde, både manglende vilje og manglende kapacitet. En central årsag til, at mange små østater i dag fører en aktiv “skattely”-strategi, er, at de simpelthen ikke har identificeret farbare alternativer for deres økonomiske udvikling, og at de er blevet opfordret til at forfølge den strategi, eksempelvis af skiftende britiske regeringer.

En anden udfordring ligger i den dominans, som store vestlige stater yder i globalt samarbejde. De skræddersyr globale skatteregler til deres fordel, mens små skattely-lande og udviklingslande stort set ikke har nogen indflydelse. Det giver større incitament til at gå imod strømmen og modarbejde global fremgang. USA har eksempelvis spillet en væsentlig rolle i at nedbringe bankhemmeligheden i Schweiz, men har parallelt udviklet sin egen hemmelighedsindustri.

Denne form for global ulighed er vi også nødt til at erkende og adressere, hvis en global nytænkning af kampen mod skattely, herunder en ny verdensskatteorganisation, skal lykkes.

Og det er der gode grunde til at forsøge på. Paradise Papers og den stigende offentlige opmærksomhed på skattely-udfordringen understreger nødvendigheden af en omlægning af den hidtidige politiske kurs. Småreparationer på et forældet internationalt skattesystem rækker ikke. Vi kan håbe, at den løbende strøm af lækker ikke blot fører til forargelse, men også en form for disruption i hele tilgangen til spørgsmålene om global ulighed, globalisering og beskatning af globale virksomheder. Der er behov for en bredere inddragelse i globale politiske diskussioner omkring skattely − og en verdensskatteorganisation er et oplagt sted at starte.

Det kræver dog en nytænkning af vores tilgang til suverænitet og en afgang fra nulsumsmentaliteten. Og ikke mindst kræver det, at vi adresserer den globale ulighed, som er en væsentlig barriere for fremdrift i kampen mod skattely. Hvis vi kan begynde at bevæge os i dén retning bare en smule, så ser fremtiden pludseligt langt lysere ud for det internationale skattesystem, for vores offentlige finanser og for den moderne økonomi.